构建洞庭湖湿地生态安全屏障

2017-02-16 16:30 来源:中国环境报  我有话说
2017-02-16 16:30:55来源:中国环境报作者:责任编辑:罗旭晨

  作者:李爱年 彭本利

  2月2日是世界湿地日。近年来,有关部门和当地政府在洞庭湖湿地保护方面采取了很多措施,取得了一定成效,但仍然面临很多挑战和问题。当前急需创新思路,切实加强洞庭湖湿地保护。

  洞庭湖湿地保护取得的成绩和面临的挑战

  湖南省长期以来重视洞庭湖湿地保护,在政策法规、保护网络、综合治理、国际合作等方面全方位展开,取得许多成绩,基本形成涵盖不同层次及多种类型湿地的湿地保护网络。到2015年年底,全省已建立由3处国际重要湿地、60处国家湿地公园(其中53处试点建设、7处正式授牌)、74处湿地自然保护区和18处省级重要湿地组成的湿地保护网络。目前,洞庭湖湿地已经形成了3层圈层保护体系,核心圈主要包括湖南东洞庭湖国家级自然保护区、湖南西洞庭湖国家级自然保护区、湖南南洞庭湖省级自然保护区和湖南横岭湖省级自然保护区等国际重要湿地、国家重要湿地、国家级自然保护区和省级自然保护区等保护实体。环洞庭湖圈主要形成了以国家湿地公园为主并包括自然保护区等保护实体。洞庭湖流域圈目前已经形成了包括自然保护区、湿地公园、自然保护小区在内的保护体系。

  尽管湿地保护工作取得了一定成效,但也面临一些问题。

  一是立法不完善,保护缺乏针对性。涉及湿地保护的有关制度散见于《水法》、《渔业法》等法律法规,而这些法律法规优先考虑的是防洪、渔业等问题,而不是专门针对湿地保护和治理。虽然地方层面积极探索,如湖南省出台了《湖南省湿地保护条例》,但其主要针对全省情况,内容规定得较为原则和概括,无法反映洞庭湖湿地的特殊性。

  二是治理碎片化,缺乏科学统筹和合理规划。由于行政区划的界定,洞庭湖湿地由常德、益阳、岳阳和长沙4个地级市的19个县市区分别管辖。在每级政府内部,湿地及其资源的管理涉及林业、环保、农业、水利等20余个部门。同时,还有东洞庭湖保护区、西洞庭湖保护区、南洞庭湖保护区与横岭湖保护区4个保护区。洞庭湖湿地治理主体分散,既有“块块”分割,又有“条条”分割,导致湿地管理保护和开发利用缺乏科学统筹和合理规划,统一管理和保护的能力较弱。

  三是机制不健全,利益协调难度大。人与湖争地、人与鱼争水、人与鸟争食、人与人争利,诸多矛盾错综复杂。特别是不同部门管理的资源不同、目标不同、利益不同,导致政出多门、各自为政、各行其是。在缺乏权威、有效的协调机制的情况下,利益的冲突严重制约了湿地保护工作深入开展。

  加强洞庭湖湿地保护的建议

  加强洞庭湖湿地保护,笔者有以下建议:

  制定《洞庭湖湿地保护条例》,探索湿地立法新路径。洞庭湖湿地保护是一个复杂的综合性问题,法律规范的调整涉及多重社会关系。建议制定《洞庭湖湿地保护条例》,规定洞庭湖湿地保护的目的、任务、范围、基本原则和基本制度等内容。制定洞庭湖湿地保护的配套性办法或实施细则,如洞庭湖湿地保护生态补偿办法、洞庭湖生物多样性保护办法等。

  坚持河湖同治,促进“一湖三山四水”整体生态安全屏障保护。2013年8月湖南省启动实施的湘江保护与治理省政府“一号重点工程”取得了明显成效。建议在湘江治理经验的基础上,加强洞庭湖湿地保护和治理,促进“一湖三山四水”整体生态安全屏障保护,推动山水林田湖生命共同体的全面保护与治理。

  打破区域壁垒和部门壁垒,构建与洞庭湖湿地保护和治理相适应的管理体制。洞庭湖湿地分属不同的县市区,但是从自然地理和生态系统而言,洞庭湖湿地不仅是一个完整的湿地生态系统,还具有气候、地理位置、资源分布、交通格局、开发优势上的同一性。洞庭湖湿地保护的管理和制度设计,应当改变力量分散、多头管理的乱象,从洞庭湖湿地生态系统视野进行整体性治理。应将现有4个保护区合并,建立统一的洞庭湖湿地保护区,并以此为契机,将保护区范围向周边湿地延伸,将更多的湿地纳入湿地保护范围。建议建立独立的洞庭湖湿地保护区管委会,负责对洞庭湖湿地进行统一综合管理。湿地各项资源的开发使用均由管委会许可,破坏湿地的各项违法行为均由管委会处罚,湿地管理的各项政策规划均由管委会制定,湿地保护和治理的责任均由管委会承担。

  作者单位:李爱年,湖南师范大学;彭本利,玉林师范学院

[责任编辑:罗旭晨]

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