“官告官”障碍应尽快排除

2017-12-05 09:57 来源:解放日报 
2017-12-05 09:57:47来源:解放日报作者:责任编辑:刘朝
  作者:练育强

  探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党和国家监督体系中的关键一环,其针对的是行政机关违法行使职权或者不依法履行职责的行为。

  现实中,确实存在一些由于行政机关违法失职等行为造成的经济、社会和生态问题,如环境污染、国有财产流失、市场竞争公平秩序破坏等。这在传统的以原告“合法权益”受到侵害这一主观诉讼的框架内是难以有效解决的。因此,基于对公共利益破坏司法救济的必要性认识,公益诉讼制度建立就成了当务之急。

  早在上世纪90年代,检察机关就探索提起公益诉讼。作为正式制度的探索,检察机关提起公益诉讼制度源于党的十八届四中全会的决定。2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年7月1日,全国人大常委会审议通过有关决定,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展试点。两年来的试点取得了积极的成效,但也存在一些不应忽视的问题。

  一方面,能否直接从有关“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的法律规定中,得出检察机关具有针对行政机关的一般法律监督权?事实上,在具体条文中,即人民检察院组织法的第5条是取消了检察机关实施一般法律监督的职责(职权)。

  另一方面,行政诉讼法中增加一款内容以明确检察机关提起行政诉讼的主体资格,能否解决实践中存在的问题?在试点实践中,实际上已经出现了检察机关在法庭上的地位、举证责任、撤诉等诸多问题。

  就检察机关在法庭上的地位问题,即检察官在法庭上是以原告身份还是公益诉讼人的身份出庭问题,还可以引申出出庭检察官是否需要出具检察长授权委托书等问题。此外,还要考虑能否以传票方式告知检察机关的问题,以及检察机关认为在公益诉讼中法院裁判错误的,应当是进行“上诉”还是“抗诉”的问题,等等。

  就举证责任而言,是遵循传统的行政诉讼中行政机关就作出的行政行为承担举证责任,即被告要对作出的行政行为合法性进行证明,还是考虑到检察机关的国家机关身份而实行谁主张谁举证的规则?

  就撤诉来看,行政诉讼法规定“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定”,对此的考虑是防止行政机关施压原告。而大致来看,检察机关不存在受到行政机关的施压问题,那其撤诉还需要法院批准吗?

  随着检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内的展开,制度和实践中的种种障碍需尽快排除。为此,可从以下几个方面推进:

  第一,通过人民检察院组织法的修改以明确检察机关的一般法律监督权。党的十九大报告中明确规定了组建国家、省、市、县监察委员会。这一重大的制度创新,涉及检察机关的诸多职能调整。因此,修改人民检察院组织法势在必行。有关方面应当充分利用修法机会,明确规定检察机关的一般法律监督权。

  第二,尽快启动公益诉讼法的制定。我国现行行政诉讼法中的基本原则、管辖制度、原告资格、举证责任、判决类型等制度设计,都是立足于“民告官”,即原告是公民、法人和其他组织,其与行政机关的地位通常处于不对等状况。检察机关提起行政公益诉讼制度则是“官告官”。显然,只是在“民告官”制度上修改一两个条文是无法解决“官告官”在实践中存在的诸多问题。因此,建议尽快启动公益诉讼法的制定,以明确这一制度的原则及具体实施规则。

  第三,加强公益诉讼理论研究。检察机关提起行政公益诉讼制度是一项新的制度,是探索权力制约与监督的新探索,没有先例可循。因此,有必要进一步加强理论研究,在受案范围、检察官的地位、举证责任、判决类型等方面都必须提出可行的理论指导。

  第四,培养一批专业检察官队伍。检察机关提起行政公益诉讼的有效开展离不开高素质的检察官队伍。为此,有必要加大对提起公益诉讼检察官的培养,促使检察官尤其是青年检察官结合实务工作进行深层次思考,提高理论水平和实务能力,进而保证提起行政公益诉讼的质量和数量。

[责任编辑:刘朝]

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