作者：刘胜军 中国民航大学航空法律与政策研究中心副主任
近日，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），这是我国出台的首部国家级无人机飞行管理专项法规征求意见稿。
作为新业态的无人机，改变了多个行业的作业方式，与此同时，我国现行民用航空法律不再适应无人机这一新的业态，无人机“黑飞”和干扰民航客机运行所引发的安全问题，持续引发社会关注。安全监管压力之下，地方开始纷纷出台地方性立法，然而地方立法相互不一致，其中一些地方立法过分扩大了无人机的禁限飞空域，不利于无人机产业的发展。《征求意见稿》的公布，有利于凝聚共识，实现无人机全国统一、科学的立法。
此次征求意见稿的亮点之一，是对无人机实施分类管理。基于运行风险实行分类管理是无人机管理的核心，也是其他国家立法的通例。《征求意见稿》规定微型和轻型无人机分别在50米和120米高度以下、禁止的空域以外飞行，无需申请空域和飞行计划；而小型、中型和大型无人机飞行需提交飞行计划申请。分类管理，既确保无人机的安全飞行，又能满足无人机产业和使用者的需求，体现了国家对新兴业态管放结合的精神。
关于无人机空域的划设，《征求意见稿》规定省级政府公布辖区内空域划设，国家民航主管部门汇总并统一发布全国空域划设信息。临时关闭部分空域，应依法定程序申请，由省级政府发布。空域信息的统一公开，有助于降低获取空域信息的成本，便利无人机生产企业设置和更新电子地理围栏，最终有助于无人机使用者实现从“黑飞”到“白飞”。 此外，研读《征求意见稿》的内容不难发现，无人机空域和飞行计划的申请与审批将实现进一步的便利化。关于申请主体和申请程序的相关规定，改变了过去空域和飞行计划申请普通民众无处可申的局面，并极大地降低了空域和飞行计划申请的时间成本和经济成本。
但也毋须讳言，《征求意见稿》目前还存在一些待完善之处。首先，立法语言不够规范准确。法条中，尤其是总则中的立法宗旨和基本原则部分，使用了不少体现政策文件或讲话内容的陈述句。法条应当是追求一定法律效果的规范性语句，有别于主张一定事实的陈述句，作为司法机关裁判依据的法规，其语言应当准确无歧义。
其次，为保证安全，既已要求无人机所有人实名注册登记，不应再要求销售者记录无人机购买者的个人信息，一方面非公权力机关的销售者无权记录，另一方面现实条件下此种做法也不利于个人信息保护。
此外，法规的修改程序复杂成本高，不应将无人机技术性能在法规（无人机分类部分）中详细规定，建议将无人机的技术性能在国家技术标准中予以规定，而不是法规。而且《征求意见稿》中没有专门集中规定无人机的运行限制，为体现法律的指引作用和具可操作性，建议借鉴美国、日本等国无人机法规，集中规定无人机的运行限制。（刘胜军）
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