作者：盘和林
地方国土部门官方网站公布的4月份土地出让数据显示，一线城市中，北京无新增土地供应，上海则首次挂牌出让外环以内的宅地。与此同时，杭州、宁波、广州、南通、天津、扬州、成都等7个城市土地出让金额突破百亿元，创同期土地出让纪录。在楼市调控下，大部分城市土地成交溢价率明显下行，但成交金额依然刷新了历史同期纪录。
4月份单月，多个城市土地收入明显上涨。应该注意到，从去年开始，一线城市如京沪等出台了非常严格的土地调控政策，限价、限属性、限持有等措施使得土地交易市场有所降温，高溢价地块明显减少。不过，从全国土地市场的交易情况来看，调控政策的效果更像是按下葫芦起了瓢，一线城市的土地交易市场才刚刚稳住，二三线城市的土地交易就抬起了头，来势汹汹，热度甚至已经超过一线城市。
其中原因，一方面自然是调控政策在起作用，另一方面，是城市发展阶段不同的因素在起作用。一线城市已经进入城市化的末期，房地产市场进入二手房交易为主的周期，与土地直接相关的新房供应大多以高端化和改善化为主。
据业内测算，全国城市土地财政依赖指数平均已超过50%，某些二线或准一线城市的土地依赖指数甚至达80%以上。可见，地方政府尤其是二线城市对土地财政的依赖程度仍居高不下。
在现行的《宪法》《土地管理法》《物权法》的相关规定之下，地方政府在土地一级市场中处于垄断地位。地方政府是土地市场的价格制定者，它既可以以较高的价格出让较少的土地，也可以以较低的价格出让较多的土地。但实际中，在一个计划年度内，各级地方政府所能提供的土地数量，要受到土地供应计划的制约。这也就意味着，在土地财政的利益驱使下，相对于低价走量，地方政府更倾向于减少土地供给以抬高地价，从而获得更多的土地出让收入。
除了对土地供应数量进行控制，地方政府还会对土地价格进行控制，具体而言，就是制定土地供应底价，规定土地一级市场成交价格不得低于最低控制价格。一些地方政府逐渐上调土地供应底价，通过这种途径干预土地一级市场交易，使土地出让价格始终维持在一个较高的水平上，以保证其土地出让收入。
最近几年，“地王”频频见诸报端。表面上看，这似乎是反映了房地产市场的火爆，但实际上是一种畸形的繁荣，代表着市场的扭曲发展，因为这种现象是不符合市场经济规律的。
当前，各地政府都在执行限价、限购、限售等打压房价的调控政策，但另一方面土地出让金却屡创新高。房地产政策严厉程度一年更胜一年，但开发商依然勇敢地高价拿地，最终还赚得盆满钵满，某种程度上有点像饥饿营销。高地价必然抬高公众对房价上涨的预期，因此，这一轮地价上涨最终不会是房地产商买单，羊毛出在羊身上，或将推高二线城市的房价。
在现阶段在居民收入增速跟不上房价涨幅的情况下，土地收入上涨推高房价的弊端也很多，例如城市对人才的吸引力下降。而从宏观经济层面来看，当前房地产市场不仅打乱了居民部门未来消费支出和家庭资产配置计划，更严重的是对企业部门的资金成本、资金来源都产生了虹吸效应。
要改变这种几近饮鸩止渴的悖论，打破地方政府地价高、推高房价的循环链条，一方面，政府要通过宏观政策调控，积极引导市场需求，“让房子回归居住属性”；另一方面，也是最重要的，要破解地方政府土地财政困局。
这实际上又是一个老生常谈的话题。帮助地方政府走出土地财政的困境，最重要的是调整我国当前的公共财政体制，改变中央和地方财权与事权不匹配的现状，通过减少地方财政压力，缩小债务性融资规模，从根本上消除地方政府热衷于土地财政的内在激励机制，减轻以出让土地来获取财政收入的依赖。
另外，应加快经济结构转型升级的步伐，加快技术创新，尽快让实体经济摆脱L形走势。同时，还可以积极探索相关税制的改革，让地方政府能够从地方经济发展获得更多好处，为地方政府创造稳定的财政收入来源。针对地方政府还债的压力，可拓宽还债渠道，化解地方政府以地生财的短期行为，进而破解地方政府土地财政困局。
应该说，近年来央地财政分配等方面出现了较大改革，但破解土地财政仍纷繁复杂，利益牵涉面大且深。探索出真正能破解地方土地财政的系统办法，恐怕也是房地产调控长效机制中最根本的措施，而不仅仅局限于房地产税等头痛医头，脚痛医脚。（盘和林）
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