作者：张国华 国家发改委城市中心总工程师，国土产业交通规划院院长

　　近日，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖；设立济南市莱芜区，以原莱芜市莱城区的行政区域为莱芜区的行政区域。调整后，济南市辖10区2县，面积10244平方公里，区域范围内人口870万。

　　此前，2018年10月份时就有传言说济南和莱芜将进行区域调整，但一直没有官方回应，如今终于尘埃落定。济南与莱芜合并，除了地缘上临近之外，人缘相亲，风俗相近，经济联系紧密，人员往来频繁也是重要原因。

　　济南与莱芜合并，打造强省会，符合我国走向更高质量发展的目标。走向高质量发展，就必须走好城市化道路，在城市化过程中，产业人口在空间上将产生集聚规模效应，而这一效应主要体现在三个方面。首先，人口产业集聚一定的空间后，会产生基础设施的共享效应，大大降低基础设施的成本；其次，产业链上的匹配效应，一个地方要有好的发展就要有其主导产业，这个主导产业靠产业集群作支撑，越集聚越分工，越分工专业化程度越高，就意味着生产效率越高，同时面对更大市场得创新能力越高；第三，生产性服务业，比如文化、金融等的化学效应，即我们互相交换思想，不同思想交换会产生新的思想，这是今天知识经济更强大的所在。这三者会产生极大的报酬递增效应，也正是济南与莱芜合并的重要意义所在。

　　而要真正实现这些效益，首先需要认清目前我国城市发展中普遍存在的问题。在我国现实情况下，很多城市很难破解内在的“一亩三分地”思维。比如，此前济南可能考虑其自身发展问题更多，和莱芜合并以后，济南就必须考虑与莱芜的协调发展问题，莱芜也必须考虑和济南的共同发展问题。而这一现实，在我国的几大城市群中都共同存在。其次，以济南为代表的省会城市，目前依旧存在龙头带动作用不够的情况，希望通过这次行政区划的调整，能走出一条新的道路。

　　要知道，行政区划是政府看得见的手在操作，但一个省会城市的龙头引领作用，不是简单靠行政区划划出来的。而是很大程度上取决于能不能尊重市场经济的发展规律，让一个地区的产业、公共服务、生态环境、社会治理等发展得更好。

　　在城市发展过程中，处理好政府与市场的关系，最重要的就是处理好产业在空间上的布局规律。研究产业和空间的关系，有三个基本的区位论。一是农业区位论。讲的是农业的空间布局和交通、城市的关系，沿着中心城市、河流和铁路，离中心城市的距离越近农业附加值越高，反之则低；二是工业区位论，即工业空间化的布局。交通指向决定了工业区位的基本格局，劳动力集聚和产业集聚带来了产业的第一次和第二次偏移；三是商业和服务业的中心地理论。这个理论有三个原则，市场原则适合低等级，例如家门口的菜市场、理发店等，这些东西只要遵守城市的公共卫生安全、消防的需要，不需要政府干涉太多。行政原则适合中等级，基础教育与医疗代表的公共服务业要按照行政区划的原则在空间上去配置。交通原则适合高等级，CBD与大型购物中心等服务业在城市的空间布局上跟交通枢纽绑定发展。

　　而这些问题，目前看来，不仅仅是济南和莱芜没有解决好，很多大城市也没有解决好。从目前的环境下看，无论是政府招商引资还是房地产的发展，路径已经变了。过去我们靠招商引资，人跟着产业走。但现在这个阶段已经过去了，我们的产业跟着人才走，人才跟着公共服务和生态环境走。

　　济南作为一个重要的省会城市，要想做好龙头带动作用，就要真正让市场在资源配置中发挥决定性和指导性作用。这当中，政府要做有效性政府，围绕权力清单和责任清单做该做的事情，处理好生态环境、基础设置互联互通等。如果实现不了公共服务、区域服务一体化，我们就解决不好莱芜和济南的协同发展问题。

　　这个问题，不仅在我们的都市圈、城市群是一个瓶颈问题，在我们每个人身边都是需要重点解决的问题。比如，我们的小区、学校等大多都是封闭式的，而国外很多高校都是开放式的，因为他们的校园内外的公共服务、社会治理都是一体化的。目前，我们很多地方的公共服务，是有一段巨大悬崖存在的，只要这段悬崖存在，我们所谓的一体化就实现不了。

　　此外，济南和莱芜的协调发展过程中，也需要注意，“强大”不是一个对立的思维，而应该是协同发展的思维。这个“强”，应该体现在教育、公共服务、社会服务等方面，而强大是为了让中心城市对周边城市输出更好的服务，而不是把周边的资源吸收过来，形成更严重的发展鸿沟。要想做大做强，必须重视市场和企业家的作用。以杭州为例，杭州的新经济与城市的协调发展非常好，杭州的发展思路就值得济南等目前相对较弱的省会中心城市学习借鉴。（张国华）

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