作者：陈明

　　近日，网上掀起了山东“合村并居”的舆论热潮。

　　“合村并居”并不是新概念，作为一个政策范式至少已经流行了十几年，其中所涉的学理与政策问题也已经有过深入讨论。这个时候突然又被热炒，从我们学者角度看，多少有些“始料未及”。“合村并居”是一个通俗说法，本质上讲是城镇化过程中对乡村人口布局和空间布局的调整。这一政策就其本身而言是价值中立的，不能简单地说好与不好。但就目前的一些观点，还有值得讨论的地方。

　　空间布局调整是乡村振兴的重要基础

　　从世界范围看，各种规模的居民点都是因人的聚集而兴起，也因人的疏散而废弃；大到一座城市，小到一个村庄，概莫能外。我们大可不必为之伤感。

　　目前，全国有50多万个行政村，300多万个农村居民点，任由多大的投入，要让这300多万个居民点都振兴是不现实的，也没有必要。在推进乡村振兴过程中，势必有一些空心村和小规模村庄要进行调整归并，这是大势所趋。中央印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中，就对“搬迁撤并类”村庄作了专门规定。

　　对此持反对意见的学者坚持认为应该让村庄“自然演化”，而不宜采取“行政推动”措施。从中国当前的情况来看，这种观点恐怕站不住脚。单纯依靠自然演化，一些村庄哪怕只有几个人居住，演化过程至少与这几个人的自然生命等长。在这个过程中，如果要保证他们的公共服务甚至实现村庄的振兴，其投入将无比高昂。更重要的是，如果不采取适度的干预措施任由村庄自然演化，很大一部分村庄可能数百年也不会有多少进步和改变。

　　从这个意义上讲，适度推进人口布局和空间布局的调整不但具有合理性，而且正是乡村振兴的重要基础。

　　科学适度的“合村并居”具有正面意义

　　从各地实践看，科学适度的“合村并居”具有正面意义。山东的“合村并居”已经搞了十多年，总体效果是有目共睹的。

　　第一，乡村空间布局明显优化。山东村庄规模小、密度大的问题一直比较突出。例如，2008年德州市有8300个村庄，村均547人，500人以下的村庄占57%，最小的村只有29人。如今，德州村庄数量减少到了3300个，撤并比例达到60%。通过村庄规模调整，公共服务资源实现集中投放，德州市民政、计生、就业、社会保障等行政审批服务职能全部延伸到农村社区，乡村振兴具备了坚实基础。

　　第二，群众居住条件大幅改善。近年来，各地农村房屋的空置率、损毁率都比较高。我们去年在山东部分地区搞过调查，发现不少村庄空置率超过40%。鲁西北部分县市地处盐碱涝洼地，房屋损毁比较严重，存在一定的安全隐患。对若干新型社区的问卷和访谈显示，群众对于住房条件的改善总体还是比较满意的。

　　第三，村庄组织建设得到加强。“合村并居”之后，新型社区能够在更大范围内择优选任村干部，摆脱了农村宗派势力影响；一部分规模较大或者靠近城市的社区，由政府派出机构进行管理，将乡村治理体制转变为了城市治理体制。总体看，社区的组织建设、工作能力、干部素质都得到了提升，离治理现代化的目标更近了一步。

　　当然，网上一些传言并非空穴来风，当地一些地方在工作推进中确实存在急躁冒进的做法。一是个别地区为尽快获得土地指标人为定进度、定时限，把“合村并居”搞成了“弄地”项目。二是部分项目补偿标准偏低，农户存在“负债上楼”的情况。三是部分地区存在先拆后建、边拆边建的情况，使得部分农户为节省费用租住集装箱、简易板房，基本生活水平得不到保障。可以说，这些做法十分恶劣，也产生了极大的负面影响。急躁办坏事，适得其反，也欲速不达。面对这些问题，要求地方政府要坚决把群众工作做实做细，切实尊重农民意愿、保障农民权利，并对错误的方式及时纠正。

　　“合村并居”所涉深层问题的讨论

　　针对“合村并居”这项政策，有一些深层问题需要作一简要讨论。

　　第一，新型社区的规模多大才合适？国内外研究的共识是，居民点规模至少要达到8000-10000人，教育、医疗等基本公共服务才能够有效率。今年6月，山东省9部门联合印发了《关于积极做好村庄规划有关工作的意见》，其中要求原则上按照3000-8000人的规模，构建城乡生活服务圈。从通行规律看，这个标准低了一些。如果能将规模下限规定到5000甚至8000人以上，这项工作将更能经得住时间检验。

　　第二，新型社区的区位有什么要求？有人说，考虑到搬迁群众的农业生产需求，社区要尽量靠近农户承包地。我不同意这个说法。实际上，当前绝大部分社区居民已经脱离了农业生产，而少部分专业农户出于生产需要选择直接在地头居住。大多数居民更多的就业机会其实是在城市。从公共服务效率角度讲，社区选址应该要靠近城市或者保障道路与城市的连通性。至于专业农户的生产需求可以通过设施用地等政策协调解决。不可能依靠一项政策措施包打天下，那样只会捉襟见肘。

　　第三，增减挂钩政策到底有没有错？有人说，一些地方出现了强拆，归根结底是增减挂钩政策出了问题。在我看来，增减挂钩政策本身并没有错，关键要看怎么用。如果用好了这个政策，不但能够增加政府收入，还能够帮助农民把宅基地转变成可以上市流通的房屋，让农民财产权利更加“硬核”。如果用不好，那错不在政策，而在庸碌的官员。不能因噎废食，这个是非应该讲清楚。

　　（作者系中国社科院政治学研究所“国家治理现代化”项目执行研究员）