熊丙奇

弥补城乡教育差距,应聚焦乡村教师队伍建设

  2016年7月,国务院出台了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》。文件印发以后,各省区积极推动部署落实。目前,辽宁、内蒙古、甘肃、云南、江西等省(自治区)已出台了实施意见,有20多个省份实施意见文件已进入征求意见或审议阶段,近期将陆续出台。

  总体看来,各地都结合本省区实际,确定了实现县域内城乡义务教育均衡的目标和具体措施。比如,辽宁省提出要着力解决“乡村弱”和“城镇挤”问题,加快缩小县域内城乡教育差距,从2016年秋季学期开始,不再新增56人以上的“大班额”,到2018年基本消除66人以上超“大班额”,到2020年全部消除56人以上“大班额”。内蒙古自治区提出认真组织实施“十三五”时期义务教育学校建设项目,全面消除住宿“大通铺”、食堂土灶、火炉取暖和旱厕。云南提出重点加强乡村中小学信息化硬件基础设施建设,到2018年,乡村义务教育阶段学校生均计算机占有量全部达到国家和省定标准,10兆以上宽带接入比例达到100%;基本实现所有学校拥有多媒体教学条件,普通教室配备多媒体或交互式电子白板比例达到90%。

  分析这些省区的目标和措施,不难发现,强调硬件指标的多,而在软件建设,尤其是如何加强乡村教师队伍建设方面,“实招”和“硬招”却不多。对于农村地区学校来说,解决硬件建设的差距,尤其是基础性硬件建设(如食堂、宿舍、厕所)是必须的,这也是试想城乡一体化发展的第一步。可是,缩小城乡差距,最重要的是教师队伍建设,如果校舍条件改善了却没有优秀的教师到乡村任教,那这些多媒体设备就只是摆设。我国乡村义务教育发展目前就受困于乡村教师匮乏,乡村教师是乡村教育的短板,因此,必须在补齐短板上着力。

  去年国务院颁布的意见曾提出,要“按照越往基层、越往艰苦地区补助水平越高的原则,使乡村教师实际工资收入水平不低于同职级县镇教师工资收入水平。”这被认为是实现县域内义务教育一体化的关键所在。而其实,即便做到这一条,也无法实现县域内义务教育资源均衡,因为乡村教师的工作环境更艰苦,如果乡村教师的收入最多和县城教师收入一样,有多少优秀教师愿意留守乡村学校?根据美国、日本等国推进义务教育均衡的经验,乡村教师的待遇是普遍高于城镇地区教师的。

  各地在推进城乡义务教育一体化建设时,应该重点关注解决乡村教师的待遇。而在这方面,各地的突破性做法不多,主要原因在于,要做到大幅提高乡村教师待遇,目前靠县级财政进行统筹,是很难实现的,而省级财政又不想背这个“锅”。在解决乡村教师待遇问题时,我国应立足于加大中央财政转移支付,强化省级财政统筹,建立新的保障机制。2015年,我国出台规定,要求城乡义务教育学校统一标准,然而这只是统一生均公用经费标准,解决了免除学杂费之后,学校的日常运行经费问题,但是,义务教育经费的“大头”是教师的待遇,而教师的待遇现在却并没有统一,原因是义务教育教师的待遇,很多地方还是由地方政府出资。这就导致各地教师的待遇,因地方财政实力差异而不同,省级政府也不做统一规定,进而,影响到义务教育均衡的整体推进。

  从发达国家推进义务教育均衡的经验看,义务教育经费要么由中央财政保障,要么由省(州)财政保障,这才能实现全国、省(州)范围内的均衡。我国目前只强调县域内的均衡,这和目前的义务教育经费保障仍旧由县市财政为主有关,但是,就是实现县域内的均衡,也不能只依靠县市财政,如果县财政实力弱,当地用什么来提高乡村教师待遇?另外,我国义务教育均衡的目标,绝对不只是满足县域内的均衡,而必须是省范围和全国范围的均衡,这也需要改革义务教育经费保障机制。

  值得注意的是,如果就由县市财政来保障地方义务教育经费,地方政府的“均衡”理念会和上级政府与公众所理解的“均衡”不同。比如,对于生源较少的乡村学校,地方政府就会出于节省办学资金,采取低水平维持的方式办学,直到让其“自然”消失(当地老百姓对乡村学校、教学点的质量不满,而把孩子送到城镇学校读书),而国家要求的均衡,是保留、办好乡村学校基础上的均衡。2015年全国事业发展统计公报显示,2015年我国义务教育阶段的学校又减少1.11万所,这表明撤点并校还在我国乡村地区推进,个中原因需要深究。

  要让县域内的义务教育均衡,是在保持学校科学合理布局基础上的均衡就必须解决两大问题。其一,加强省级财政对义务教育的统筹,而不是仅由县级财政统筹,其二,要推进教育的民主管理,在乡村地区,有必要成立乡村教育委员会,由县市政府官员、人大代表、乡村学校领导、村民代表、家长代表和教师代表,共同组成,负责乡村学校重大战略决策,包括学校撤并、学校预算等,因此使乡村地区学校布局,能尊重村民意见,同时避免中央、省级财政转移支付给乡村学校的经费被截留、挤占,用到了城镇地区学校。

[责任编辑:陈城]

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