弥补城乡教育差距，应聚焦乡村教师队伍建设

　　2016年7月，国务院出台了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》。文件印发以后，各省区积极推动部署落实。目前，辽宁、内蒙古、甘肃、云南、江西等省（自治区）已出台了实施意见，有20多个省份实施意见文件已进入征求意见或审议阶段，近期将陆续出台。

　　总体看来，各地都结合本省区实际，确定了实现县域内城乡义务教育均衡的目标和具体措施。比如，辽宁省提出要着力解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，加快缩小县域内城乡教育差距，从2016年秋季学期开始，不再新增56人以上的“大班额”，到2018年基本消除66人以上超“大班额”，到2020年全部消除56人以上“大班额”。内蒙古自治区提出认真组织实施“十三五”时期义务教育学校建设项目，全面消除住宿“大通铺”、食堂土灶、火炉取暖和旱厕。云南提出重点加强乡村中小学信息化硬件基础设施建设，到2018年，乡村义务教育阶段学校生均计算机占有量全部达到国家和省定标准，10兆以上宽带接入比例达到100%；基本实现所有学校拥有多媒体教学条件，普通教室配备多媒体或交互式电子白板比例达到90%。

　　分析这些省区的目标和措施，不难发现，强调硬件指标的多，而在软件建设，尤其是如何加强乡村教师队伍建设方面，“实招”和“硬招”却不多。对于农村地区学校来说，解决硬件建设的差距，尤其是基础性硬件建设（如食堂、宿舍、厕所）是必须的，这也是试想城乡一体化发展的第一步。可是，缩小城乡差距，最重要的是教师队伍建设，如果校舍条件改善了却没有优秀的教师到乡村任教，那这些多媒体设备就只是摆设。我国乡村义务教育发展目前就受困于乡村教师匮乏，乡村教师是乡村教育的短板，因此，必须在补齐短板上着力。

　　去年国务院颁布的意见曾提出，要“按照越往基层、越往艰苦地区补助水平越高的原则，使乡村教师实际工资收入水平不低于同职级县镇教师工资收入水平。”这被认为是实现县域内义务教育一体化的关键所在。而其实，即便做到这一条，也无法实现县域内义务教育资源均衡，因为乡村教师的工作环境更艰苦，如果乡村教师的收入最多和县城教师收入一样，有多少优秀教师愿意留守乡村学校？根据美国、日本等国推进义务教育均衡的经验，乡村教师的待遇是普遍高于城镇地区教师的。

　　各地在推进城乡义务教育一体化建设时，应该重点关注解决乡村教师的待遇。而在这方面，各地的突破性做法不多，主要原因在于，要做到大幅提高乡村教师待遇，目前靠县级财政进行统筹，是很难实现的，而省级财政又不想背这个“锅”。在解决乡村教师待遇问题时，我国应立足于加大中央财政转移支付，强化省级财政统筹，建立新的保障机制。2015年，我国出台规定，要求城乡义务教育学校统一标准，然而这只是统一生均公用经费标准，解决了免除学杂费之后，学校的日常运行经费问题，但是，义务教育经费的“大头”是教师的待遇，而教师的待遇现在却并没有统一，原因是义务教育教师的待遇，很多地方还是由地方政府出资。这就导致各地教师的待遇，因地方财政实力差异而不同，省级政府也不做统一规定，进而，影响到义务教育均衡的整体推进。

　　从发达国家推进义务教育均衡的经验看，义务教育经费要么由中央财政保障，要么由省（州）财政保障，这才能实现全国、省（州）范围内的均衡。我国目前只强调县域内的均衡，这和目前的义务教育经费保障仍旧由县市财政为主有关，但是，就是实现县域内的均衡，也不能只依靠县市财政，如果县财政实力弱，当地用什么来提高乡村教师待遇？另外，我国义务教育均衡的目标，绝对不只是满足县域内的均衡，而必须是省范围和全国范围的均衡，这也需要改革义务教育经费保障机制。

　　值得注意的是，如果就由县市财政来保障地方义务教育经费，地方政府的“均衡”理念会和上级政府与公众所理解的“均衡”不同。比如，对于生源较少的乡村学校，地方政府就会出于节省办学资金，采取低水平维持的方式办学，直到让其“自然”消失（当地老百姓对乡村学校、教学点的质量不满，而把孩子送到城镇学校读书），而国家要求的均衡，是保留、办好乡村学校基础上的均衡。2015年全国事业发展统计公报显示，2015年我国义务教育阶段的学校又减少1.11万所，这表明撤点并校还在我国乡村地区推进，个中原因需要深究。

　　要让县域内的义务教育均衡，是在保持学校科学合理布局基础上的均衡就必须解决两大问题。其一，加强省级财政对义务教育的统筹，而不是仅由县级财政统筹，其二，要推进教育的民主管理，在乡村地区，有必要成立乡村教育委员会，由县市政府官员、人大代表、乡村学校领导、村民代表、家长代表和教师代表，共同组成，负责乡村学校重大战略决策，包括学校撤并、学校预算等，因此使乡村地区学校布局，能尊重村民意见，同时避免中央、省级财政转移支付给乡村学校的经费被截留、挤占，用到了城镇地区学校。