确保土地出让收益更多用于“三农”

　　金观平

　　今年中央一号文件提出，稳步提高土地出让收益用于农业农村比例。这是2018年中央一号文件首次提出调整完善土地出让收入使用范围之后，再次强调这一要求。在加快建设农业强国的新时期，这传递出中央健全乡村振兴多元投入机制的坚定决心。

　　土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要部分。长期以来，城市建设对“土地财政”依赖很大，土地增值收益主要用在城市。特定时期，这种做法有力推动了工业化城镇化发展，但也一定程度上影响了农村发展。2013年至2018年，用于农业农村资金仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，远低于用在城市建设的比例。

　　乡村振兴要靠真金白银的投入，仅靠财政一般公共预算还远不够，必须拓宽资金来源渠道。而土地出让收入用于农业农村的比例低，是农业农村投入不足的重要原因。全国每年土地出让收入大致为六七万亿元，用于农业农村比例每提高1个百分点，就相当于每年增加600亿元至700亿元投入。可见，这是以城带乡的关键点。

　　作为一项重大制度安排，相关工作近年来持续推进。2020年，中办、国办明确，到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。2021年，中央农办、财政部、农业农村部印发《关于提高土地出让收入用于农业农村比例的考核办法》。2022年以来，四川、河南、山东等省份出台规定，又提出了细化要求。

　　调整土地出让收入城乡分配格局实施起来颇为复杂，可谓牵一发而动全身。按照“取之于农、主要用之于农”的要求，完善土地出让收入使用范围，提高用于农业农村的比例，实际上是在土地出让收益这个蛋糕里多切一块给农村，这不仅是城乡利益格局的重要调整，也涉及中央和地方之间、省内各地区之间的利益关系。在实际工作中，还涉及土地管理、财政预算、收入征管等体制机制问题。为更好推进相关工作，有必要厘清三方面认识。

　　其一，这一调整不会加重地方财政负担。一方面，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，国家赋予县级政府合理使用资金的主动权；另一方面，地方土地出让收入主要用来搞建设，从主要投向城市到更多投向农村，地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，不会给地方政府增加新的负担。各地应合理把握土地征收、收储、供应节奏，处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系。

　　其二，要把宝贵的资金用在刀刃上。更多用于农业农村是原则，为提高资金使用效益，应集中支持乡村振兴重点任务，聚焦关键领域，例如高标准农田建设、现代种业发展、农村基础设施建设等。以高标准农田为例，这是粮食安全的基础，但每亩建设成本需要3000元，很多地方有资金缺口，理应通过土地出让收益优先支持。

　　其三，要防止产生“三农”资金的挤出效应。保障“三农”资金，存量调整和增量分配要协同。不能因为这边增加了土地出让收入的资金，那边就减少了一般公共预算支农投入，必须持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的力度。同时，要防止一些地方“做大”土地出让成本性支出，“做小”土地出让收益，搞“数字计提”。中央已明确将相关工作纳入实施乡村振兴战略实绩考核，作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。各地应严肃财经纪律，强化对支农资金的日常监管。