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发改委仍不受理一般地级市首轮轨交建设规划,三线城市地铁梦为何搁浅?

来源:第一财经2022-09-23 14:28

  作者:林小昭  陈益刊

  城市轨道交通仍执行2021年9月的严控政策,国家发改委仍不受理一般地级市首轮建设规划。

  日前,在潍坊市交通运输局官网的“网上民声”一栏中,有市民提出了关于地铁规划的问题。潍坊市官方给予了上述回复,并表示,“下一步,我们将继续跟进对接,及时掌握相关政策情况。”

发改委仍不受理一般地级市首轮轨交建设规划,三线城市地铁梦为何搁浅?
发改委仍不受理一般地级市首轮轨交建设规划,三线城市地铁梦为何搁浅?

来源:潍坊市交通运输局

  类似的问题,去年也出现在湖南衡阳。2021年5月,湖南省发改委在回复《衡阳云轨交通什么时候能开工建设?》中提到,考虑到城市轨道交通建设投入巨大,为切实防范化解地方政府隐性债务,国家当前严控城市轨道交通建设,已不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请(即首轮规划),已有地铁的城市从严控制新一轮建设规划审批。

  北京交通大学教授赵坚对第一财经分析,轨道交通不光建设成本很高,建成之后运营成本也很高。很多三线城市中心城区人口规模规模不够、客流不够,建了轨道交通后,财政支撑不起。

  以地铁为例,2017年批复的广州城市轨道交通第三期每公里造价达8.5亿元,长沙城市轨道交通第三期每公里造价也达到了6.9亿元。

发改委仍不受理一般地级市首轮轨交建设规划,三线城市地铁梦为何搁浅?

来源:中国城市轨道交通协会

  修建轨交需要啥条件?

  根据中国城市轨道交通协会的统计,截至今年上半年,中国内地一共有51个城市投运城轨交通线路9573.65公里其中地铁7529.02公里,占比78.64%。

  目前获准修建地铁的,主要是一二线城市,包括4大直辖市、5个计划单列市、23个省会城市(4个人口规模较小的省会城市未在列),以及苏州、无锡、东莞、佛山等经济大市。传统意义上的三线城市只有徐州、洛阳、绍兴、芜湖等少数几个。而曾经获批修建地铁的包头在2017年8月被叫停。

  一个城市要建设城市轨道交通需要什么标准呢?目前参照的标准是2018年7月国务院办公厅公布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》,其中,地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区,申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上,地区生产总值在3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上。申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上,地区生产总值在1500亿元以上,市区常住人口在150万人以上。

  拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次,远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。以上申报条件将根据经济社会发展情况按程序适时调整。

发改委仍不受理一般地级市首轮轨交建设规划,三线城市地铁梦为何搁浅?

来源:中国城市轨道交通协会

  这几条标准中,一般预算收入和GDP这两个标准有不少地级市可以达到,比如泉州、潍坊都远超这个标准。而且随着经济社会发展,会有更多一般地级市符合标准。市区常住人口规模方面,一些地级市近年来通过撤县设区,做大做强中心城区,有些也能达到相关标准。

  客流强度至关重要

  但相比这些标准,客流强度标准才是最关键的。广东一位地铁系统人士告诉第一财经记者,客流量越大,基于客流量基础上的土地增值和广告收益也越大,地铁也更能发挥打通城市“血管”的作用,最大程度的发挥社会效益。而如果没有客流量,也谈不上发挥社会效益。即使前期有钱建地铁,后期运营也会面临巨大的压力。“每天光电费都是一笔不小的支出。”

  整体上看,北上广深以及成都、西安、杭州、重庆、长沙等超大城市、特大城市中心城区人口规模大,中心区人口密度高,现代服务业、商业发达,区间的人口流量大,对地铁的需求也大,地铁沿线的土地开发增值和广告收入等相关收益也高,修地铁的社会效益也大。

  不过,在目前已经修建地铁的城市中,有相当一部分二线城市仍低于前述客流强度标准,尤其是一些人口密度较低或者以制造业为主的二线城市客流强度远未达标。

  从产业结构来看,一些三线城市经济总量和财政收入虽然都比较高,但工业为主的产业结构相比以服务业为主的城市,人口流动要小很多,对轨交的需求也低很多。

  从我国人口增长和城镇化的趋势来看,2021年我国净增人口仅为48万人,“十四五”期间人口即将进入负增长阶段。2020年我国青年常住人口城镇化率达71.1%,比十年前增加15.3个百分点,高于整体常住人口城镇化率7.2个百分点。相比一次城镇化过程中人口由乡到城的流动,二次城镇化是城市之间的流动,由中小城市向中心城市、大都市圈集聚。在这个过程中,大多数三线城市中心城区人口规模的增长将较为缓慢,甚至出现人口外流。

  地铁建设仍处于存量城市阶段

  当年面临的地方财政压力也是一般地级市建设地铁必须认真考量的现实问题。受疫情冲击、退税减税、楼市低迷等影响,今年地方财政收入明显下滑,财政收支矛盾加大。

  财政部数据显示,今年前7个月,地方一般公共预算本级收入67540亿元,同比下降7.6%。以卖地收入为主的地方政府性基金预算本级收入31227亿元,同比下降30%。

  清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经记者,国家严控地方轨道交通建设,一方面与建成地铁的使用效率问题有关,比如客流规模不足。另一方面与地方财力和债务问题有关。

  “过去有些地方弃用建成没几年的轻轨,主要原因就是客流不足,政府财力负担不了。一般来说,地铁票价和广告收入只能收回30%建设和运营成本,70%需要政府补贴。”王守清说。

  一般地级市的地铁梦搁浅,也意味着地铁城市仍然处于存量时代,即新批的城市轨道交通规划、新增的线路,主要来自一二线大城市。赵坚说,像北上广深轨道交通仍然不够,未来仍需要加大线路密度覆盖。而对很多一般地级市来说,没必要造地铁。

  8月17日,北京市规划和自然资源委员会发布消息,《北京市轨道交通线网规划(2020年-2035年)》获得市政府正式批复。规划线网总规模约2683公里,包括38条城市轨道交通线路和15条(段)区域快线。区域快线(含市郊铁路)包含市郊铁路线路及新建区域快线,总里程约1058公里。城市轨道交通由线路包含地铁普线、地铁快线、中低运量、机场专线等,总里程约1625公里。

  此前不久,广州市规划和自然资源局公示了《广州市轨道交通线网规划(2018—2035)》,向社会征求意见。本轮规划为广州构建了高速地铁、快速地铁、普速地铁组成的城市轨道交通系统,总规模达到53条2029公里,与上一轮规划对比,新增30条、1004公里线路。

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